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[转载]矛盾纠纷多元化解机制下的人民调解创新与发展
发布日期:2018年06月12日 点击量:


人民调解作为“东方经验”,在预防和化解社会矛盾,维护社会和谐方面发挥着重要作用,是矛盾纠纷多元化解机制中的重要和基础的一环。新形势下,人民调解工作应与时俱进,不断适应人民群众的新期待和社会形势发展的需要。

一、准确理解和审视矛盾纠纷多元化解机制下人民调解的创新与发展

多元化纠纷解决机制的合理性在于社会成员对纠纷解决方式需求的多样性,在此语境下,准确理解和认真审视人民调解在矛盾纠纷多元化解机制中的作用发挥以及发展趋势方向,显得尤为重要和迫切。

(一)从价值看定位——人民调解是矛盾纠纷多元化解机制中重要和基础的一环。人民调解因其中立性、专业性、便捷性、低成本性等优势,受到广大群众青睐,但更为重要和深层次的是它作为植根于我国历史传统并被长期实践证明有效的纠纷解决方式,不仅符合当前社会大众的价值观念和诉讼意识,也体现了中华民族追求和谐和法治的理想。

一是人民调解契合我国悠久的“和合文化”传统。自古以来,中国传统的“中庸之道”“博爱仁政”以和为贵思想深刻影响着民众的诉讼观念。面对纠纷时,人们往往更多的选择以私下协调解决,而不是对簿公堂。这些文化传统都成为中国独具风采的“调解”思想底蕴,造就了中华民族放眼长远、追求和谐的纠纷解决艺术。现代中国的人民调解制度被誉为东方之花,成为中国社会治理经验的一张名片,正是因为人民调解的目标不仅仅是解决一时一地的纠纷,更重要的是注重当事人长期关系的维护,以及长远的合作机会,它与人们长期形成的“和合文化”基因是一脉相承的。

二是人民调解体现法治时代精神的价值。人民调解作为一项具有深厚中华民族传统的法律制度,引导双方当事人在法律的大环境下谈判,并最大限度地利用法律资源,不仅不排斥法律,甚至要求法律体系的发达、完善和人民调解员的专业化。人民调解也不排斥本身的法律化,通过不断的规范,提升自身发展能力。在法律框架下调解的同时,人民调解特有的优势为刚性的法治模式增添了许多柔性化的因素,鲜明地体现了法治柔性化的时代精神,同时又是对本土资源的有效利用,体现了法治本土化时代精神的传承。

三是人民调解符合创新社会治理发展的方向。社会治理主体的多元化,已成为一种世界性趋势。社会治理发展的方向是由自上而下的威权力量为主导的工作模式,朝着政府调控机制与社会协调机制互联,政府行政功能与社会自治功能互补,政府管理力量与社会协调力量互动的方向发展。人民调解作为一种群众自治性解决纠纷的制度,主张平等自愿、互谅互让、不伤和气,这是从根本上解决矛盾纠纷的有效方法,属于社会自治的范畴,有利于推动政府转变职能,引导社会力量来解决社会问题,契合了创新社会治理体制的重要理念。

(二)从历史看现实——人民调解要在传承中进一步创新和完善。纠纷解决机制经历了从原发性的社会性机制到强势的司法体制,再由强势的司法体制走向现代的社会性机制,即多元纠纷化解机制的过程。同样,人民调解也经历了一个否定之否定的过程。新中国成立以后,人民调解得到了迅猛发展,在80年代到达顶峰。有数据统计,1982年人民调解组织调解纠纷816.58万件,同期,民事诉讼案件为77.89万件。基于社会治安综合治理的总体需要和观念转变,人民调解的地位和意义又一次得到高度重视,进入了一个崭新的发展时期。但是纵观人民调解的兴衰史,其衰落既有社会转型变迁以及诉讼万能主义的兴起带来的影响,也有自身制度建设方面的缺陷,更有适应性的缺失。在新的历史时期,社会结构依然在发生很大的变化,除大量传统型矛盾纠纷外,行业性、专业性矛盾纠纷多发、易发。人民调解依然面临着很多挑战,人民调解制度本身仍需要不断创新和完善,以便更好地发挥其社会功能,适应加强和创新社会治理的时代要求。

(三)从比较看借鉴——以世界ADR研究最新成果丰富人民调解发展思路。非诉讼纠纷解决方式是矛盾纠纷多元化解机制的重要方面。当今各国都在兴起ADR(非诉讼纠纷解决方式),其中共同的发展趋势为多元化解机制提供了借鉴,主要表现在:

一是ADR的正当性和法律地位不断提高,调解的利用率在迅速增加。目前,多数国家对于ADR都采取鼓励、促进其发展的政策,前置性(强制性)ADR程序逐渐增多,鼓励性措施也不断推出。通过调解解决纠纷已成为世界范围内运用最广泛的解纷方式,以高诉讼著称的美国90%以上的纠纷都是通过非诉讼方式包括调解等途径解决的。

二是ADR的应用范围及功能不断扩大。随着社会纠纷解决的需求更加细化,适应不同需要的各种行业性、专门性纠纷解决机制及其新型ADR不断出现,以往的一些禁止或限制采用ADR的领域也开始解除或放松禁忌,包括行政争议、刑事案件乃至公共领域的决策活动,都开始鼓励当事人积极利用ADR。而政府部门、民间团体和社会各界,也都在尝试创立各种新的ADR,在环境污染、产品责任、交通事故、医疗纠纷、大规模侵权等新型纠纷处理中,ADR更显示出独特作用。此外,在线纠纷解决机制(ODR)也在不断兴起。

三是 ADR的法制化、规范化。随着的ADR的发展和作用范围不断扩大,ADR规范化、制度化也在有条不紊地进行。包括国家通过立法或政策对ADR予以促进、鼓励和保障,包括通过实体化程序法对ADR的运行进行必要的管理规制和制约,也包括对市场化运作的营利性与非营利性ADR的规制,这些都为人民调解创新发展提供了思路和借鉴。

二、推进人民调解创新与发展的思考与实践

(一)坚持聚焦需求,全力打造一站式综合型调解服务平台。人民调解的生命在于市场需求,在多元化纠纷解决机制中,人们的诉求多样化,可选择的解纷途径也需更加多样化。作为立足基层的人民调解,如何完善引导机制,使当事人能够更加便利地获得人民调解服务,成为一个十分迫切的现实问题。中办、国办《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》提到,要加强专业性矛盾纠纷化解平台建设,探索建立“一站式”纠纷解决服务平台,完善实体化运作机制,切实减轻群众负担。建立专业人民调解中心,有助于整合人民调解资源,增强化解相关领域矛盾纠纷的能力。目前,上海市已有浦东、闵行、松江、金山、徐汇等区建立了专业人民调解中心。下一步,要继续大力推进“一站式”综合调解平台建设,力争将区县人民调解中心打造成“一站式”的聚合物业、医患、交通、消费、知识产权等各类专业人民调解的大平台,为群众提供更加便捷、优质的调解服务。

(二)坚持补齐短板,更大发挥人民调解行业协会在调解体系中的作用。人民调解组织从本质上看是自治性、群众性组织,属于社会自治的范畴。人民调解协会在调解体系中具有举足轻重的地位。从各国ADR机制来看,调解行业协会在推广调解或其他替代性纠纷解决方式,鼓励会员与有关机构或专业团体合作,促进交流有关调解及其他替代性纠纷解决方式的数据及意见,开展教育与培训等方面做了大量卓有成效的工作,发挥了不可替代的作用,甚至可以直接受理纠纷参与调解。从上海市来看,尽管成立了上海市人民调解协会,但在组织机构、机制构建、职能作用发挥、运作方式等方面还存在很大短板,不仅与西方国家的行业协会及调解组织相比有很大的差距,与上海市其他法律服务行业中较为成熟的律师协会、公证协会也有不少差距。下一步,要补齐这个短板,坚持政府主导与社会化运作相结合,支持人民调解组织行业协会在更大的范围内发挥作用。

(三)坚持主动对接,努力实现人民调解与其他矛盾纠纷化解方式的良性互动。一是加强社区人民调解与行业性、专业性人民调解工作的衔接。目前,社区人民调解组织完备、人员丰富,主要分布在村居,有利于纠纷的排查和发现。同时,在化解纠纷过程中,邀请当地的社区人民调解员介入,有利于化解纠纷。二是加强“三调联动”内部的衔接机制。在我国,根据调解主体的不同,调解分为人民调解、行政调解和司法调解。按照党的十八届三中全会关于“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”的要求,要充分发挥调解的优势,巩固以人民调解为基础的多元化纠纷化解工作格局,营造和谐稳定的社会环境。建立健全告知引导制度,对适宜通过人民调解方式化解的矛盾纠纷,告知当事人人民调解的特点和优势,引导其优先选择人民调解。建立健全矛盾纠纷移交委托等衔接工作制度,规范移交委托程序。三是加强人民调解与诉讼、仲裁、信访、自我协商等方式的衔接。各种纠纷解决机制的主体和功能定位不同,做好衔接和配合,可以优化纠纷解决机制。同时,积极推动人民调解与相关职能部门联动衔接机制。

(四)坚持立足长远,积极探索人民调解可持续和创新发展道路。随着经济社会的发展,纠纷的主体和形式已经从公民与公民之间的婚姻家庭纠纷、邻里纠纷,发展到公民与法人、公共机构以及市场主体与市场主体之间的矛盾纠纷,表现形式也更多呈现出行业性、专业性特点,化解的难度在不断增大、周期也在变长,所需要的投入也更多。目前,人民调解工作保障主要来自政府的财政保障,保障水平难以满意专业人才的待遇要求,但又不可能无限增加,大规模的聘请专业性人才加入人民调解员队伍有一定的难度。笔者认为要顺应现代社会矛盾纠纷日益专业化、复杂化的发展趋势,借鉴医疗纠纷人民调解工作的经验,推广建立专业人员咨询制度,引导各类专业人员参与人民调解工作,同时完善相应的咨询程序和指导方式,确保调解结果客观公正,提高人民调解组织调解疑难复杂矛盾纠纷的权威性。此外,还要始终关注社会矛盾纠纷的发展变化,对新型、热点矛盾纠纷保持足够的敏感,以开放的心态,加强对市场化调解组织以及在线纠纷解决(ODR)等前沿理论问题的研究和思考,确保人民调解长远发展。